防止行业协会成为垄断“牵头人” 市场监管总局出手

21世纪经济报道记者钟雨欣北京报道

行业协会是行使行业服务和自律管理职能的社会团体，在政府与企业关系中承担着“缓冲带”与“润滑剂”的角色。然而，在部分案件中，行业协会却成为了垄断的“牵头人”或“推手”。相关数据显示，10年来，我国反垄断执法机构查处40余起涉及行业协会的垄断协议案件，多个行业协会因组织达成、实施垄断协议被处罚。

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5月15日，市场监管总局发布《关于行业协会的反垄断指南（征求意见稿）》（以下简称《指南》）。受访专家指出，在实践中，行业协会会员覆盖了行业内大多数的经营者，包括主导性企业。如果行业协会组织经营者达成垄断协议，其影响力和破坏力都将是巨大的。因此，有必要对此类行为加以严厉规制。

部分行业协会成为垄断主导者

南开大学法学院副院长、教授，南开大学竞争法研究中心主任陈兵告诉21世纪经济报道记者，行业协会在市场运行中能够产生正反两方面的影响。在积极方面，行业协会可以正向发挥其自律管理职能，通过制定行业自律规范等方式维护和促进业界公平自由的竞争秩序；在消极方面，行业协会可能会成为行业垄断的主导者或“帮凶”，对市场公平竞争秩序构成威胁。

“当前，经济总体形势严峻，仍然面临经济下行、发展遇冷的挑战，行业协会如何在此特殊时期发挥积极正向作用，避免‘正经歪念’、扰乱市场公平竞争秩序，是社会各界广泛关注的问题，更是监管部门精准化监管和人性化执法的重点与难点所在。”陈兵表示。

中国社会科学院大学竞争法研究中心执行主任韩伟指出，现阶段我国垄断协议案件中涉及行业协会的情形比较常见。在部分垄断协议案件中，行业协会扮演着主导角色，这类案件往往企业数量多、市场影响大。

“基于行业协会的枢纽地位、信息收集与跟踪优势、掌握针对会员的特定约束与惩戒资源等因素，使得一些原本不太容易达成和维系的垄断协议得以实现且更具稳定性。”韩伟说。

在陈兵看来，相比于其他市场经营者，行业协会达成垄断协议具有以下几个特点：

一、垄断行为具有隐蔽性。行业协会虽然不直接参与企业的生产经营，但是能以组织的名义促使行业内的经营者达成垄断协议。

二、行业协会作为行业的自律性组织和会员企业的利益代表，具有作为垄断协议“牵头人”的特殊性。组织会员开展信息和情报交换是行业协会的常规性活动，生产、价格、销售等信息的交流与共享，为共谋提供了便利条件，催生或促成在行业协会内形成价格同盟或一致性的默契行为。

三、行业协会达成垄断协议的危害性更大。行业协会内的经营者数量较多，一旦达成垄断协议，规模和覆盖面更广，由此对市场竞争秩序以及消费者和其他经营者利益产生的危害也更大。

“在实践中，由于行业协会主要管理同一行业的经营者，这些经营者直接往往具有直接的竞争关系，因此具有竞争关系的经营者达成横向垄断协议的情形比较常见，譬如固定价格、限制数量、划分市场、联合抵制等。不过，除了横向垄断协议外，还可能出现包括限制转售价格、拒绝交易、附件不合理交易条件等纵向垄断协议的情形。”陈兵补充道。

细化行业协会反垄断规则 列出“高风险行为”

市场监管总局介绍，为了预防和制止行业协会从事《反垄断法》禁止的行为，发挥行业协会在促进行业规范健康持续发展、维护市场竞争秩序等方面的积极作用，引导行业协会加强反垄断合规建设，根据《反垄断法》等法律规定，制定《指南》。全文共27条。

“2022年《反垄断法》修订加大了对行业协会违法行为的处罚力度。《指南》制定的必要性，表面看源于现阶段涉及行业协会的反垄断案件具有普遍性，深层次则关联于我国竞争文化不足大环境下的行业协会角色错位。”韩伟说。

陈兵指出，《指南》亮点颇多，进一步细化了关于行业协会的反垄断制度规则，明确了行业协会的经营者身份，列举了行业协会滥用行政权力排除、限制竞争的具体情形。特别是结合实践，明确列举了三项具有代表性的“高风险”行为，并规定了经法律、法规授权，具有管理公共事务职能的行业协会应当进行公平竞争审查的义务。

根据《指南》，高风险行为包括：（一）推动本行业的经营者交换、讨论竞争性敏感信息或者通报竞争性敏感信息；（二）发布行业内指导价、基准价、参考价、推荐价、预测价等具有引导性的价格，或者制定供本行业经营者参考的价格计算公式；（三）发布不实或者夸大的成本趋势、供求状况等市场行情信息。

韩伟告诉记者，《指南》列举的高风险行为聚焦竞争性敏感信息、价格以及市场行情信息，如果行业协会帮助同行业的竞争对手围绕这些信息展开交流，将直接扭曲市场的分散化决策机制，影响市场有效配置资源的功能发挥，反垄断规则应予以重点规范。

在陈兵看来，这三项“高风险行为”是行业协会作为同一行业的自律性组织所特有的职能，但其也可利用职能之便为经营者达成垄断协议提供便利，这些内容对协会职能行为“是与非”的准确识别提供了指引。

陈兵还指出，《指南》第二十四条规定了信用惩戒，与第二十三条法律责任相并列，设计了与《社会组织信用信息管理办法》的衔接口，在法律法规上为行业协会的反垄断法执法活动与其他监管活动的协同预留了安排。“这在规制理念和方式上有创新，同时也可能面临挑战，即对信用惩戒制度的引入与既有法律责任安排之间的关系需要进一步厘清，以及会不会出现对行业协会‘一事多罚’的过重处罚风险。”

进一步增强行业协会反垄断合规意识

韩伟分析，行业协会被视为实现企业共同利益最大化的组织，“以和为贵”“抱团取暖”也成为很多行业的共识，行业协会对市场机制正常运行造成干扰的风险则容易被忽视。“《反垄断法》颁布后出现的部分案件，便体现了一些行业协会对反垄断相关规则缺乏必要的了解。《指南》提及的自律合规倡导、内部合规管理、合规风险识别与控制、加强合规指导等方面的内容都非常有价值，值得关注。”

他进一步补充道，除了执法部门加大典型案例的宣传力度，规范化的反垄断合规培训机制也有助于提升行业协会的反垄断合规意识。此外，结合不同行业特点，编制针对性的内部反垄断合规手册也可以发挥积极效果。

“行业协会反垄断合规意识的增强需要从内外两个层面双管齐下。”陈兵说。

具体而言，在内部层面，引导行业协会加强自律合规，引导行业协会建立有效的反垄断合规管理制度，设置专门的反垄断合规机构或者人员，制定行业协会及其会员的反垄断合规行为准则，并鼓励行业协会建立内部反垄断合规举报机制。

在外部层面，则需要通过完善反垄断立法和反垄断常态化监管以有效规范行业协会行为。

“一方面，通过进一步完善和细化针对行业协会垄断的立法规定，提升法律的明确性和可预见性，有助于行业协会更清楚哪些行为可能构成垄断且需要承担法律后果。”陈兵解释道，“另一方面，建立对行业协会行为的反垄断常态化监管，提升对行业协会垄断行为识别的及时性、准确性及有效性，形成对行业协会的外部约束。定期公布行业协会垄断行为执法典型案件，也能够在一定程度上形成有效威慑，增强行业协会的反垄断合规意识。”